国融大通：国企改革的中心目标和基本方略(上)

 

     国有企业的改革、发展和稳定，三者相互相成，存在着互相制约或互相促进的互动关系。国企改革作为一项复杂的系统工程，改革工作者面对纷繁复杂的矛盾和问题，抓住要领、把握根本是能否妥善处理三者关系的关键。为了帮助大家厘清改革思路，作者根据担任国有企业投资银行顾问(改制顾问)的工作实践，系统提出“国企改革的一个中心目标、五项基本方略”——中心目标是“为企业发展奠定良好的制度条件”，五项基本方略指“实现产权高度清晰、重塑法人治理结构、优化资产质量、妥善安置职工、彻底转换经营机制”。

 

    企业改制的本质通过企业的制度之变，以及在此前提下的体制之变和机制之变提高效率。

国有企业并非社会主义专有，较之股份制企业，国有企业是一种更加古老的企业制度，据作者考证，至少始于我国夏朝(详见拙作《成功改制》第一章)。其后，在各种社会形态中都存在着国有企业，其共同特征是：国家是唯一的出资人，垄断经营涉及国计民生的产业、暴利行业及公用事业等。有所不同的是，社会主义的国有企业数量更多、经营范围更广。

不同社会形态中的国有企业还有一个十分重要的共同特征，那就是：效率低下——不仅社会主义国有企业效率低下，而且资本主义、封建社会的国有企业的效率低下；不仅我国国有企业的效率低下，而且最发达资本主义国家的国有企业效率依然低下。这就是为什么美国在二十世纪五十年代、日本在七十年代、英国和法国在八十年代都在花大力气改革国有企业，我国也已经花了近三十年时间厉行改革的根本原因。

    在对企业制度的改革方式上，1950年代之后西方国家对本国国有企业的私有化浪潮，均可归于对产权制度的改革。在我国，1993年11月党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》开始将建立现代企业制度作为我国国有企业改革的方向。但在“产权不明”以及在此之下的“政企不分”、“权责不明确”的条件下，很难谈得上“科学管理”。由于在理论层面认识不清，1993年之后的十年间，大量企业采取了翻牌式的改革办法，形成了“转制(度)不转机(制)”的奇特现象，近些年不得不进行二次改制。2003年10月，党的十六届三中全会始将建立现代企业制度改述为“建立现代产权制度”,强调产权制度是所有制的核心和主要内容，在阐述二者关系时指出建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度是构建现代企业制度的重要基础。党的决议向我们提示了新时期国企改革的大方向和切入点。为了从意识形态角度“区分”我国国企改革与西方国企改革的“不同”，迎合藏在人们意识深处的“恐私症”，一些主流经济学家将新时期的产权制度改革表述为“资本社会化”、“混合所有制”等，对产权制度改革赋予表象化的概念。

    在以产权制度为核心的企业制度尚未发生变化的情况下，改变内部管理体制尚可行，但彻底转换企业经营机制则十分困难。早在1992年7月，国务院发布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》(国务院令第103号)，以增强企业活力，提高企业效益。这些改革虽然也取得了一些积极成果，如劳动、人事、分配三项制度改革等，但在旧的企业制度的约束下，国有企业的经营者们普遍不愿触动职工的深层次利益，内部改革的力度不足，普遍流于形式，改革成果十分有限。许多市政公用企业甚至迄也很难启动三项制度改革。《全民所有制工业企业转换经营机制条例》十余年的执行情况表明：以产权制度改革为核心的企业制度改革势在必行。企业产权制度的改革会直接导致企业制度的根本变革，企业制度改革则为转换经营机制创造了最佳的制度环境。

    从改革的具体方法上看，实现形式上的企业改制并不难——无非是进行“两个置换”，置换企业性质，从全民所有制企业转换为股份制企业；置换职工身份，从全民职工或集体职工身份转换为社会化的劳动者身份。但是，国企改革又是非常艰难的，中心问题是如何革除陈年积弊、释放企业特有潜质。这就要求我们不能把改革停留在表面化，而是要进行本质意义上的革新——以产权制度改革为切入点，在研究现代企业制度的基础上结合本企业的特点进行制度创新，积极转换企业经营机制，从股权结构、法人治理结构、内部组织架构、财务控制制度等方面进行科学设计、全面革新，使企业在改革后一开始能够为未来的发展奠定良好的制度条件。

    方略，方法、策略之谓。股份制改造(或称公司制改建、投资主体多元化等)被人们公认为国企改革的基本手段。但是，同为股份制改造，有的企业卸除包袱、激情迸发，从此踏上了大发展的坦途；有的企业却因困扰企业发展的积弊没有革除，改革工作本身有不可避免地造成一些震荡，职工不免会对改革产生失望情绪。实际上，改革的成与败并非改革本身之过，而在于改革中是否抓住了影响改革成效的一系列关键要素。作者在此提出的“国企改革的五项基本方略”，既是企业改革中心目标之下的各个子目标，也是实现中心目标的诸手段。

    古代大改革家商鞅是最早研究产权问题的大家之一，他的名著《商君书·定分》里讲了这样一个关于产权的故事：

“一兔走，百人追之。积兔于市，过而不顾。非不欲兔，分定不可争也。”大意是，田野里一个兔子在跑，很多人前去追抢。集市上有很多兔子，人们却并不敢去哄抢。这并非集市里的人不想要兔子，而是因为这里的兔子的所有权已经确定，不能非法争抢，否则就会受到兔子所有者的控告和法律的制裁)。

    商鞅讲的兔子的故事可以解释今天国有企业的病痛：理论上人人皆有，实际上人人皆没有，实践中企业的实际控制者可以不负责任。产权不明，就不可能有市场经济的健康的微观主体，就不可能建立起良好的市场经济秩序。只有通过改革来确定企业的所有者(即“定分”)，才可以定纷止争，确定其行使权力和承担责任的主体，结束实际控制者不负责任、为我所用的现状。

作为国企改革五项基本方略的第一项，“实现产权高度清晰”的关键在于进行实质意义的“定分”，而不能满足于按照《公司法》进行形式上的投资主体多元化。要实现这一条，必须实行自然人持股。

    这里需要厘清的一个问题是：人们往往认为国有企业因为产权不清，所以要进行改制。这是一个有关改革的常见的认识误区。实际上，国有企业的产权在法律上是非常清晰的——国有企业的产权属于国家，国企在改制的第一个程序清产核资、产权界定时就已经解决了这个问题。问题的实质是，法律意义上的产权清晰不等于经济学意义上的清晰，“国企病”的产生根源不是产生于法律上的产权不清，而在于经济学意义上的产权不清。改革理论上有误区，就会导致改革行为的失误。由于对何谓“产权清晰”这一概念缺乏理论上的清醒认识，致使一些企业常常选择法人持股。作者甚至遇到过某地方政府要求两家国有独资公司持股当地公用企业的情况。两家国有独资公司共同持股一家企业——这在法律上确实实现了投资主体多元化，但在经济学意义上并未实现产权改革，反而大幅度增加了企业的行政成本和协调难度。

    要实现经济学意义上的产权清晰，必须进行一定程度的自然人持股。这是因为，自然人对自己的权利和义务最为敏感，而“法人”只是法律上可以承担权利义务的虚拟主体，法人必须通过自然人的代理行为才可以作为。如果一个企业的所有者都是法人股东，就会出现代理成本过高、监督不力和所有者的意志遭到扭曲等一系列问题，按照《公司法》组建的新三会就会变成新摆设。这样一来，“为企业发展奠定良好的制度条件”这一中心目标就会落空。

    要进行自然人持股，实施员工持股不仅便捷、而且是社会福利最大化的办法。在社会财富的分配日益向着资本性收益倾斜、社会就业日益艰难的今天，职工队伍抓住国有企业改制的历史机遇，积极参与，通过持有自己劳动的企业的股份而参与公司治理、分享企业发展带来的经营成果，这是职工在社会变局中保护自身权益、实现真正意义上的妥善安置的根本办法。

因此说，实现产权高度清晰既是国企改革中心目标之下的一个重要的子目标，也是实现中心目标的重要手段。但这并非解决问题的全部，为了实现全面、稳妥和有效率的改革，还需要继续在以下四个方面多下功夫。