国融大通：深刻理解政府在国企改革中的地位和作用

 

 

 

        当国有企业改革工作陷入启动难、推动难、实施难等困境时，企业的干部职工便会产生“行政干预”、“政府不支持”的怨言，特别是在地方政府坚持出售国有企业、无偿划转企业资产时，职工多会抱怨政府的行政行为不当。这种普遍现象是国有企业职工对政府在国有企业改革发展中的地位与作用存在误解所致。这里，作者帮助职工厘清误解，以更好地认识“改革难”的根源所在，为选择合适的改革方向奠定认识基础。

 

        那么，政府和国有企业到底是何种本质关系呢？

        根据宪政理论，一级政府在其管辖的行政区域内是唯一合法的公共管理者。具体到和国企改革有关的层面，就是：地方政府不仅是当地国有企业的公共管理者，而且是当地民营企业、外资企业及其它所有经济组织的公共管理者，其履行职权的主要方式就是通过工商、税务、规划、建设、经贸等部门依法实施管理和提供各类公共服务，为各类企业发展创造良好的发展环境，这正是“政府”和企业之间关系应有的涵义。但是，仅认识到这一层面就无法解释大量存在于国有企业改革和发展过程中企业的经营自主权屡受地方政府“行政干预”(如强行出售企业优良资产或全部产权、随意划转企业资产)，而政府无法以同样方式“行政干预”民企、外企的现象。

        对这种现象，官员们在给职工们做工作时最通常的解释是：国有企业本来就是国家的，所以当地政府可以代表国家进行处置。而职工们也很容易接受这种似是而非的解释。这里，我们姑且不论这种认识混淆了企业的股东所有权和法人财产权两个重要法律概念的问题，更重要的是，这种行为揭示出了政府和国有企业之间迥异于和其它经济实体的特殊关系——政府不仅是国有企业的公共管理者，更是国有企业的“老板”(出资人)。换句话说，是政府——只有政府——才是国有企业真正的主人。例如，2002年3月中纪委、中组部、原中央企业工委、国家经贸委和监察部、中华全国总工会联合发布的《关于做好2002年厂务公开工作的通知》（中纪发[2002]5号）和2002年6月中办、国办联合印发的《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》(中办发[2002]13号)曾明确赋予职工以决定企业改制方案(全部方案)的民主权利，但是，2003年11月发布的国务院国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》第一次正式否定了职工的这项权利，仅保留了职工决定职工安置方案的权利。应当说，这是政府在国有企业全面强化资本权利的标志性文件，资本权利从此覆盖了劳动者在国有企业里十分重要的一项民主管理权利。

        由于这个原本简单的理论问题长期被误读，职工们对改制工作很容易产生误会和疑惑，不利于干部职工从根本上理解企业改革如此困难的根源、掌握改革的方向与方法。

 

　　  应该说，绝大多数地方政府是积极推动当地国有企业改革、希望企业和职工生存、发展得更好的。但由于各地政府的财政普遍困难，加上以短期行为和急功近利为主要特征的不良政绩观的推动，个别地方官员假以“改制”之名，运用资本之手严重侵犯了国家政策赋予职工的民主管理权利和法律赋予企业的重要权利。作者在担任企业改制顾问时发现了以下突出现象：

　　  一是强行划转企业的优良资产。西北某市政府，为了培育当地一建筑公司上市，从当地水司无偿划转了两个最优良的水厂给予建筑公司。公司上市后，市政府为了保障其6%的净资产收益率，要求水司向该上市公司提供固定回报，在有的年份还需要另外无偿提供现金以支持上市公司的业绩，而原本经营良好的供水企业被拖得连年亏损。当水司的干部表示意见时，市政府领导要求大家顾全改革大局，甚至提出“不换脑筋就换人”。

        二是超前建设公共工程，移交后给企业造成沉重负担。九十年代以来城市化进程的加快对公用基础设施提出了适度超前建设的要求，中央财政也加大了投入力度。一些地方不顾当地经济发展水平的需求，盲目超前建设公用设施，又因财力不足而大幅增加负债并形成巨额工程欠款，同时又普遍存在着超概预算建设的问题，之后则将工程的资产和负债一并移交公用企业。对企业来说，新建工程在短期内带来的收入并不明显，但巨额财务费用、工程欠款和资产折旧犹如三座大山从此压在企业头上。面临银行追债、民工冲击和可能发生的追查超概等问题，有的政府官员就打起了利用招商引资解脱当前危机的主意，殊不知正中社会资本的下怀。西部某市一家原本经营良好的水司就是在这样的背景下被地方政府与外资违法合作设定了固定回报，从此套上了亏损的枷锁(直至合作结束)。作者在一些县级水司也发现了类似情况。

        当前，国务院《国家突发公共事件总体应急预案》和建设部《关于城市供水系统重大责任事故应急预案》的出台是利国利民的好事，但应警惕有的地方以建设应急工程为名搞过度建设而给公用企业带来不必要的负担。

        三是强行出售企业优良资产或全部产权。有的地方政府出于招商引资出政绩的需要，有的迫于财政困境急需变现国有资产，甚至有的因过度建设公用工程导致企业无力清偿债务和工程款等问题，都可能成为地方政府加紧变现国有企业的现实原因。产权转让谈判中，政府抽调有关部门组成工作组(此情况下国有企业一般不具有谈判地位)负责谈判。在上级领导的不断催促下，谈判工作组不得不屈从于社会资本的无理要求，最终形成“政府签单、企业付账”的局面。在国内供水行业此类案例繁多，无需罗列。

        四是以国有企业产权抵债。由于一些地方官员存在着“只有破产的企业，没有破产的政府”的错误认识，不经论证就匆忙上马收益甚微甚至没有收益的各类公共工程，历届积累，陷入了恶债缠身的困境。为了缓解压力，公用企业往往作为最后的优良资产被用于抵债。2003年夏，西北某县自来水公司因为“改制”而发生不稳定事件。经了解，其所谓的 “改制”是由于县政府欠当地一家民营老板巨额债务而将水司用于顶账。但这样的“改制”既没有转换职工身份，也没有制订职工安置方案。民营企业接手后大幅裁员、降低工资结果造成了严重的劳资对抗，后经移交当地大型水司经营管理方才平息。

        以上列举的地方政府在公用企业改革和发展中伸出的“资本之手”十分常见，但常被误解为“行政干预”。这些行为只有作为“老板”的地方政府方可为之，有的还须兼用公共管理者之手和资本之手才可为之。若政府仅仅作为公共管理者是不可能做到的。

 

        以上现象表明，摆脱地方政府及有关部门以政府之名、老板之权对国有企业进行的不良干预，是国企改革工作最重要的潜规则。企业改制的使命，是转换经营机制并提高效率、增进效益，而转换机制的前提就是必须进行产权制度改革。

        回顾国有企业改革的历程，从1979年开始的放权让利、1982年开始的承包经营，到1994年开始的公司制改造，直至2003年党的十六届三中全会首次提出产权制度改革，改革工作一直围绕着两条主线进行，一条线是企业为搞活和发展而进行的努力，一条线是政府的放权和对改革的推动，前者为表，后者为里。在改革的早期，人们为搞活而搞活，在放权让利、承包经营和公司制改造中无不充满了中央政府厉行改革而地方有关部门不忍放权的矛盾，企业陷入左右为难的窘境，翻牌式改制成为一些地方继续以老板身份控制改制后企业的主要手段。历经二十多年的探索，人们终于发现了产权制度改革这一改革方式的彻底性——彻底切断政府有关部门继续干预改制后企业正常运营的依据，即政府对企业的资本权利，使政府退居单纯的公共管理者地位，从而使“小政府、大服务”成为可能。因此，改革进至新世纪，大批已经“改制”了的国有企业不得不进行以产权改革为特征的二次改制。

 

        债务重、冗员多、资产不良、现金流不畅、职工不信任……等等，都是困扰企业改革的重要因素。但作者认为，以上问题都是可以通过选择适当的改革策略和方法加以克服或缓解，而困扰国有企业的根本原因，是国有企业普遍陷入了二元悖论的境地——摆脱政府以出资人身份进行的不合理控制是企业改革的重要目的；而要实现这个目的，企业又必须依赖政府的支持。这对那些资产、经营状况良好的企业以及市政公用企业尤其如此。

        正是这个悖论才产生了这样一幅奇特景观——中央三令五申、反复敦促地方政府加快国有企业、包括市政公用企业的改革步伐，企业的干部职工也有此愿望，但就是很难实质性地推动。作者以为，要解决这个难题，身处弱势的企业能做的唯有“协调”二字。

        “协调”是最常用的官场术语之一，充满了极大的政治智慧。笔者在《国有企业改制的“ISO9000质量体系”——以正确的程序确保改制成功》中谈到，成功的改制无不具备两大条件，一是好方案，二是好协调。协调工作贯穿了改革工作的全部流程，是企业成功改制的重要保障。对政府而言，企业的改制方案首先面临的是“能不能批”的问题，这里要求方案必须合法、合规；其次是政府“愿不愿批”的问题，这就要求企业领导人必须动用一切政治资源和智慧全身心地开展协调工作。因此说，领导人协调能力强的企业，改革工作可谓一顺百顺；领导人不愿、不敢或不善于协调的企业，改革之路则极为坎坷，百无一顺。这已经为大量的案例所明证。