把握历史机遇 突破体制困境
戮力同心改革水价调整机制
吴 淼
2009年6月，国家发改委、住建部拟定的《城市供水成本监审办法(供讨论稿)》再次向公众征求意见，这是继2006年11月之后的二次征询；近两个月来，上海、广州、南京、沈阳等国内主要大中城市相继举行水价调整听证会。困扰水务行业健康发展的重要症结——水价问题似乎正在改善。但是，市场化条件下水务企业经营成本上升的连续性、恒久性和行政定价体制下水价调整的困难性、滞后性之间的矛盾，不可能因一次性的价格调整而发生根本性解决，这不过是下一次痛苦调价之前的短暂缓解。
但毕竟，当前的水价普调是全社会在一定程度的认识提高之后才出现的现象。水价问题及由此形成的水务企业经营和发展困境，促使政府和公众对水务行业调整水价的诉求有所关注，舆论上、政策上开始出现有利的趋向。水务行业是否能够否极泰来，把握机遇、突破困境，跳出“成本上升—经营困难—水价调整—成本再上升”所形成的价格怪圈，从而触及对水价调整机制的改革上来，仍需全行业的多方努力。
一、积极和公众进行沟通，把握当前解决水价体制问题的历史契机
我国目前的水价调整机制，实行完全的政府控制。这种依据《价格法》而施行的定价方式，虽然遵守了公用产品定价由政府控制的原则，但在施行层面，由于严重忽略了市场机制在价格形成中的作用，成为单纯的长官意志的体现，从而使公用产品及服务的价格与企业在现实经济生活中经营成本的变化完全脱节，呈现出严重的僵化倾向。僵化的水价调整机制，使水务企业成为直接的受害者，市民则是最终的受害者。
关于水价改革，年初北京市水务局局长程静表示希望能在上半年召开听证会，年内北京水价将全部上调；水利部副部长胡四一表示缺水城市水价要采取高额累进加价方式收费。目前，我国近三分之二的城市都面临缺水困境，水价调整已成大势所趋。值此关键时刻，水务行业及企业、水专业媒体及关心行业长远发展的咨询机构，都应把握机遇，谏言献策，谋求体制性改革，争取有所突破。
二、 争取尽快建立“水价和成本的联动机制”，实现法治化、动态化调整
供热、石油两个公用行业的价格改革成果值得水务行业借鉴。2005年12月，建设部等八部委发布的《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》中确立了供热价格采取热价和燃料联动机制，规定当燃料成本价格在一定幅度内变化时价格可以进行相应的调整，并明示“各地区人民政府可根据本地区供热的燃料特点，当煤炭等燃料价格在一年内变化达到或超过10%后，相应调整热力生产的出厂和供热销售价格”。
由是观之，公用类产品的产品定价难题并非不可解，关键在于高层的关注度和政策的执行力度。水务行业的努力方向，应该是在建立水价和经营成本联动机制，实现法治化、动态化的价格调整方面下功夫。
三、建立城市水价成本监审制度，是形成“水价与成本联动机制”的必要条件
2006年11月发改委、建设部出台的《城市供水定价成本监审办法(试行)》(征求意见稿)明确了供水价格调整的原则和办法，力促水价调整做到公平合理。水价成本监审制度应确立成本和价格之间的对应关系，伴随成本的动态变化，水价同时进行逐步调整，是建立“水价和成本联动机制”的必要条件。考虑到民众的承受能力和管理成本，调整频率不可过于频繁，可设定固定时期进行成本监审，随后相应地调整水价，以建立持续稳定的监审环境。
由于迄今《办法》尚未出台，在水价调整问题上，公众与供水企业之间存在信息不对称的情况。近年来，水、电、气、暖作为国家垄断行业，以亏损为由的涨价要求接连不断，已遭到民众强烈质疑，若强行提高价格，难以让人心悦诚服。在《办法》出台呼声渐涨之时，供水企业要勇做公用企业成本公开、主动接受成本监审的表率，不能以“保护商业秘密”为由秘而不宣。这样，一方面有利于打破公众对供水行业成本构成的猜忌心理，减轻公众舆论的情绪化倾向，另一方面也有利于企业自身的内部改革，为水价改革创造良好的内外环境。
四、水资源“费改税”，与水务企业经营性收入相剥离
目前的水价由资源水价、环境水价和工程水价三部分组成。水利部原部长汪恕诚曾说：“资源水价是水价组成中最重要、最活跃的部分”。资源水价是流域和国家水资源稀缺程度的体现，类似于土地出让金和石油的资源价格，与成本不直接关联，是政府用以调节水资源供需总量的手段。
基于资源水价的定位，其收取形式应为水资源税，与水务行业的经营性收入相剥离，由税务部门统一征收。此税种在俄罗斯和新加坡已有先例，并成为资源税的一个重要组成部分。水资源的“费改税”，不仅将成为国家在流域水治理方面的主要经济来源，还有助于完善资源税制建立和理顺财政分配关系。
五、加快区域水务一体化整合，探索水务行业整合新模式
水务一体化，包括区域供水一体化、供排一体化和城乡一体化，具有环境和经济双重效益。一方面，促进区域水资源的统一规划和优化配置，强化水资源的节约保护，保障城乡防洪安全、供水安全、水生态与水环境安全；另一方面，有利于水务企业资产、人力资源的重组和整合，实现内生效益，打造水务品牌。目前，乌鲁木齐、西安、铜川、沈阳、厦门、深圳等地均通过整合组建水务集团，实现区域内涉水事务的统一管理。对于宁夏、海南等面积小的省、自治区、直辖市，可以效仿台湾省的水务管理体制，成立省域范围的水务集团，发挥区域中心城市大水司在管理、技术、融资等方面的牵引作用。此外，在水价问题上，优势整合、统一管理的大型水务集团将会在体制内和公众中拥有更多的话语权。
除了区域一体化模式，流域一体化模式也值得探索。汪恕诚部长指出：“水以流域为单元……要坚持推进流域水资源统一管理、统一规划、统一调度，积极探索城乡地表水与地下水、水量与水质统一管理”。美国的田纳西流域管理和澳大利亚墨累—达令流域委员会的成功实践为流域水管理提供了很好的实践经验。以流域为核心，建立水资源和环境协调管理体系，是一个值得认真思考的方案，首创股份、北控水务等在这方面已经有了有益的尝试。
六、鼓励中水利用，完善配套设施，提高中水使用率
中水在国际上被称为“城市第二水源”，美国在1979年已有中水利用工程536项，年利用水量为9.37亿方，成为城市水源之一。我国的中水利用专项工程目前才刚刚起步，一方面水资源稀缺，另一方面则是城市中水利用率低下，仅为10%，大量宝贵的中水处于白白流失的窘境。
以北京的洗车行业为例，北京每年洗车用水高达3000万吨，耗用自来水相当于12个昆明湖，而中水洗车却难以推广。北京每天70万吨中水产量的利用率不足40%，其中中水洗车仅占1%。表面上看，洗车用的自来水每吨41.5元，中水每吨1元，但由于缺乏运输管线，进入洗车店时价格已升至每吨15~20元，与每吨3.7元的居民用水相比明显不具备价格优势；洗车企业可以到中水厂拉水，但运水车又不具备上路“资质”。于是洗车业就产生了的一个怪现象：一方面想用中水而不可得，一方面盗用自来水洗车现象突出。
2006年，中国建设部、科技部联合制定并颁布了《城市污水再生利用技术政策》，确定国家城市污水再生利用的目标。考虑到目前中水的供水成本较高而价格远低于自来水的现状，建议我国可在大中城市采取中水价格补贴的方式促进产业发展和技术推广，如北京市政府对中水处理厂实行每吨水补贴0.7元的做法，然后对中水销售定价为1元/吨；同时考虑建立中水价格补贴机制，对积极使用中水的企业进行价格补贴，以降低中水使用成本。但是，如此高的补贴成本在小城市是有难度的。鉴于当前环境水价仅计价到污水处理，并未将中水回用一并计入，从环境保护和水资源保护两个层面来分析，提高污水治理技术，水价合理定价，都将促进中水行业的发展，缓解水资源危机。
七、增强惜水节水意识，降低供水产销差率
按照国家建设部行业标准的要求，城市供水企业管网基本漏损率不应大于12％。据不完全统计，我国多数城市供水均超过这一标准(业内普遍认为达到30~40%)。相比之下，英国和美国的有效供水率均达到85%以上，新加坡的管网漏损率仅为4.9%。自来水输水过程浪费严重、利用率不高给我国水资源利用和水务企业经营可谓雪上加霜。
导致供水产销差存在的原因主要有制水计量不严格、管网流失、偷盗水现象以及园林绿化用水浪费等。节水惜水意识较差，作为一个系统问题乃至社会问题，需要社会各层面的关注。今日之水，明日石油。通过媒体宣传，提升全民自觉的节水惜水意识，杜绝浪费，是为上上之策，而非最终为水价所迫，被动节水。科学计量，计量到户，尤其对于部分农村地区，能够有利于排他性水权的建立，将公共资源变成“私人物品”，发挥水的价格杠杆作用。至于若干地区的自备井泛滥和超量开采现象，短期危害人体健康，破坏水资源市场，长期则造成地下水源的重度污染乃至枯竭，所以，严肃整顿势在必行。
八、彻底解决之道：尽快将水确定为国家战略资源
水，未来的石油。今年初，瑞士达沃斯世界经济年会发布全球正面对“水破产”的危机报告。与石油同样存在后备可采储量不足、环境问题严重的现状，水资源作为一种不可替代能源，前景更令人堪忧。在中国，人均水占有量仅及世界平均水平的1/4，地区水源分布不均衡，人口增长和经济迅速发展对水的需求激增，而粗放型经济模式下造成的水资源浪费，水质严重污染更加剧了水环境的恶化。日益严重的水资源匮乏问题如果不及早重视、有效应对，同样势必影响国家未来的崛起和可持续发展。因此，将水资源确定为国家战略资源，在我国只是时间问题。
早在上世纪60年代，新加坡在世界上率先将水确定为关乎国家存亡的战略资源，在政策和媒体上鼓励民众节水的同时，努力研发污水回用及海水淡化技术。在我国，将水确定为国家战略资源，则是水务行业彻底解困之道，短期内可遏制洋水务廉价并购和控制我国水业资产的狂潮，长期看则是及时掌控影响国家和民族未来发展重大利益的国家意志的体现。
百里之行半九十。水价改革已经迈出步伐并有所收获，但仍面临着诸多挑战。我们须保持清醒和坚定，戮力同心，持之以恒，以科学的态度继续推进水务改革大业。
