■作品类型：专题研究/市政公用行业/企业改革
■作者及知识产权所有人：国融大通国际财务顾问(北京)有限公司
■撰写日期：2007/04
■发表刊物：《中国供水节水报》2007年6月13日
编者按：本文受中国城镇供排水协会的委托专门撰写。
辨析市政公用行业改革中的
“市场化”与“引入市场机制”
概念，是对事物本质的反映。如果对概念的认知存在混淆——不论是出于认识偏差还是利益集团的故意曲解，都会给实践行为造成混乱。回顾近五年来供水行业改革异常艰辛之路，这和全行业对中央改革文件中有关“市场化”、“引入市场机制”以及“打破垄断”等重要概念的模糊认识，以及由此选择的改革路径有着很大的关联。
对于中央文件，作为中国水务行业中人，如果不能结合本行业的具体情况准确领会、稳妥实施，而是代之以机械地、形而上学地理解，就必然会扰乱自己的思想，搞乱自己的阵营，就会给心怀异志者以可乘之机。五年来，中外利益集团故意曲解中央改革政策的本意，打着“改革”、“市场化”的幌子，利用地方行政的潜规则，掀起了一次又一次的并购狂潮，给国内一批优质供水企业造成了深重而长久的灾难。当前又在变换手法，涌动新的浪潮。
针对“改革”带来的有目共睹的恶果，我们既不能开历史的倒车，回到过去的时代，也不能任由利益集团继续曲解中央政策。为了从根本上揭示外资的恶意并购行为，必须从理论上阐明之，才能从行为上有力地反对之。
一、中央关于市政公用行业改革的基本要求
五年前的2002年12月，为了打破市政公用行业长期垄断所形成的体制僵化、效率低下的局面，激活行业发展的活力，建设部颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。之后，党中央、国务院的有关决议、报告均予以肯定。五年来，市政公用行业中的诸多子行业先后发起了较大力度的改革，有的行业取得了明显的改革成效，而有的行业则遇到了巨大的困难，进而对改革工作裹足不前，甚至闻改革而色变。
面对改革成效良莠不齐的状况，在《意见》施行五年之际，我们有必要重新学习和领会中央关于市政公用行业改革的政策本意，澄清基本概念、理顺改革思路，增强信心，继续推进供水事业的改革步伐。
回顾《意见》的政策指向，市政公用行业的改革行为主要针对全行业的长期垄断所形成的体制僵化、运行效率低下等问题，以“确保社会公众利益、促进市政公用行业发展”为根本目的，“加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制”。
2003年10月，十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》在“加快推进和完善垄断行业改革”一节中指出，“对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化……”观其指向，《决定》的中心要求是引进竞争，“引入市场机制”；2004年3月，温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中重申了推进市政公用事业市场化进程的意见。
但是，由于市政公用行业囊括了众多子行业，仅城建口就包含市政、供水、供热、供气、公交、污水处理、垃圾处理、园林绿化等(城建口之外还有电力、电信、邮政、铁路、航空等)，类型繁多、数量惊人，各单位之间情况殊异。加之各地、各利益主体对中央文件精神的解读不尽相同，形成了不同的改革路径。其中供水行业对此也存在多种理解，改革中选择了相应的改革路径，从而产生了改革经验与教训相交织的局面。
二、需要澄清的两组重要概念
市政公用行业改革中的“市场化”和“引入市场机制”，各子行业强制垄断和自然垄断的不同属性——这两组概念，是我们准确领会中央关于市政公用行业改革精神时需要专门澄清的重要概念。
（一）“市场化”和“引入市场机制”
澄清 “市场化”和“引入市场机制”的涵义及其关系，是理解中央改革精神的关键。笔者认为，市场化应是促进市政公用行业发展的重要手段，而引入市场机制则是改革的本质内容，二者是形式和目标之间的关系。在市政公用行业的部分子行业——强制垄断行业，“市场化”和“引入市场机制”两个概念的基本诉求是基本一致的，但在自然垄断行业，二者的指向并不一致，这就需要我们取其内涵而舍其形式。
作为改革行为的表现形式，“市场化”的涵义应包括：①市场竞争主体多样化；②企业投资主体多元化；等。
作为改革行为的本质内容，“引入市场机制”的涵义包括：①形成由市场主导(而不是行政主导)的公用企业运营机制(含运营主体企业化和运营管理市场化)；②形成由市场主导的公用产品价格形成机制。
改革行为的表现形式即改革的手段，如市场中服务运营商数量的增加、服务商自身产权的多元化等；而改革的内容则是对改革行为的本质诉求，即改革的目标，如改革后公用企业的运营效率是否得到提高，公用产品价格是基于与成本之间的联动关系而产生还是仍然由行政命令所主导等。
运用一定的改革手段(改革形式)实施改革行为，是实现改革内容(改革目标)的重要方法，但并非充分条件，特别是在市政公用行业囊括众多行业的情况下，改革的基本内容要求是相同的，而改革的具体形式则很难整齐划一。比如，如果运用竞争主体多元化和投资主体多元化的改革形式而并未达到引入市场机制的改革目的，我们就不能认为改革行为是成功的。
无论采取何种改革手段，改革行为只有引入了市场机制、形成了以市场为主导的企业运营机制和价格形成机制，才真正实现了《意见》所要求的“确保社会公众利益，促进市政公用行业发展”的改革目的。
（二）行业的强制垄断和自然垄断
改革之前，市政公用诸行业都具有不同程度的垄断特征，其中有的行业属于人为性质的强制垄断，如市政、公交、园林、绿化、电信、电力、航空、垃圾处理和燃气行业中的液化石油气供应等；有的行业属于自然垄断，如城市供水、供热、污水处理以及燃气行业中的天然气供应等。
对于强制垄断，可以运用分拆、新设等改革形式在市场中创造或引入新的竞争主体，迫使原有的垄断企业丧失其垄断地位，从而实现市场竞争主体的多样化，以市场经济自由竞争的力量剔除企业原有的垄断利润，最终实现降低运营成本、提高服务效率的改革目标。强制垄断市场一旦产生了有竞争力的新主体，自由竞争的力量便会发生作用，原有的垄断企业不得不通过降低成本、改善服务而提高竞争力，公众因此而受益。比如我国电信服务运营商的分拆(中国电信和中国网通)、移动服务运营商的新设(在已有中国移动基础上新设中国联通)，我国用户享受服务的多样性和低廉性都因此而改善，虽不尽如人意，也算有所进步；公交行业以市场竞争主体的多样化为重要的改革手段，更是大大提高了全行业的服务水平，公众因此大受其惠。
自然垄断，系一个市场中因经济性的要求而只能存在一家或少量几家经营主体，且其内部的资产和业务亦具有不可分离性。因此，不能通过分拆、新设产生新的经营主体此类形式进行改革，如果强行分拆、新设，不仅不能达到形成市场竞争关系的改革目标，反而会因此失去规模效益，不仅对行业发展不利，归根结底对公众也不利。
三、基于概念混淆而对中央文件精神的误读
回顾供水行业近五年的改革历程，对中央改革文件的解读及由此形成的改革路径选择，主要存在以下误区：
（一）将改革的形式选择误读为改革的目标，片面追求投资主体多元化
投资主体多元化是中央文件多次提到的改革形式，其中十六届三中全会《决定》还鼓励“有条件的企业要积极推行投资主体多元化”。但是，有的地方将这一改革形式其理解为供水行业的改革目标，从而大大削弱了改革的实际成效。
早在九十年代中期(当时供水行业尚不能改制)，许多先行改革的国有企业就是将投资主体多元化理解为改革目标，掀起了全国性的“翻牌”浪潮，许多企业改造为国有资本占绝对控股地位(甚至高达99%以上)、职工持股会微量持股的有限责任公司。应当说，这种改革从法律上确实可称为改制——企业性质由《全民所有制工业企业法》规范下的全民企业转变为《公司法》规范下的股份制企业，但在经济学方面缺乏实际意义——不仅没有转换经营机制，反而扩充了上层建筑，增加了决策的复杂度和管理费用。历史证明，这批改制企业后来不得不全部进行二次改制、深化改革。建设部《意见》颁布后，民政部门已不再批准设立职工持股会，一些政府采取了将供水企业的出资人由一家改为两家或多家国有股东的方式，此类改制的后效有待观察。
更有甚者，有的地方政府进而将投资主体多元化解读为“投资主体私有化”，违背职工意愿、主张资本霸权，将企业国有产权整体出售给民营资本、外国资本。所谓“改制”，仅将供水业务由原有的国有资本垄断改变为国内或国外的私有资本垄断。这种行为，与“引入市场机制”及实现公众利益、发展企业的改革目标并无关联。一旦出现不稳定事件，则推由“改制”承担责任。
应当说，中央将投资主体多元化确定为一种改革形式，确有其深刻用意。根据投资银行业务的惯例，企业投资主体多元化包括两种具体形式：增资扩股型和产权转让型。其中，增资扩股型融入了社会资本，增加了企业的资本实力，有利于企业发展；而产权转让型则只是为政府变现了部分国有资本，企业的资金实力并未发生改变。两种改革形式的优劣显而易见。但是，对社会资本而言，由于增资扩股型改革形式增加了投资额和公司控制的难度，往往加以拒绝。而当前，地方政府绝大多数顺从社会资本的意志而采取产权转让型改革形式。纵观全行业，以增资扩股方式招商融资、实现投资主体多元化的供水企业尚属罕见。
（二）忽视了供水行业的自然垄断性而实施市场竞争主体多样化，将一个供水市场内的一家供水企业分立为多家企业
以分拆、新设等方式推动市场竞争主体的多元化，是打破市政公用行业垄断局面的有效途径，但是，这种方式适合于市政、公交、航空、垃圾处理等强制垄断行业，而并不适合供水、污水处理、天然气等自然垄断行业。如果强行为之，并不能形成市场化的有效竞争局面。
1999年11月，上海市自来水公司分拆为闵行、浦东、市南、市北四家独立核算、自主经营的有限责任公司。由于每家公司都是管网一体化的供水企业，一个供水市场客观上被分割为四个相互独立的供水市场，各企业间无法形成竞争关系，反而人为扩大了上层建筑，降低了规模效益。回顾往昔，上海供水行业的很多同仁深感后悔，并自称“在全国供水行业带了不好的头”。
（三）无视供水企业业务链条的完整性，将一个供水市场内完整的供水业务人为割裂为制水和管网销售两个运营主体
地方政府基于招商引资出政绩的需要，或出于其他目的，将本地的自来水公司实行厂网分离，并根据外商的要求违法设定固定回报。如此背离基本认识，表明看是认识问题——忽略了供水企业管网一体、不可分割的特性，实则另有隐衷。这样的“市场化”，不仅与“引入市场机制”毫无关系，固定回报方式更是违反了国务院行政法规，违反了自由市场经济中企业应当遵守的经济伦理和最低的道德准绳。
与以上片面理解“市场化”概念相反的是，国内一些地方正在积极酝酿和实施供水一体化乃至水务一体化。在新疆乌鲁木齐，由于历史原因，该市曾有多家供水企业和一个区域性供水办，陕西铜川市也有四家供水企业。多家自来水公司并立，不仅不存在所谓的“市场机制”，不存在正常的市场竞争关系，反而产生了对宝贵的建设资金、水源、市场等资源的激烈争夺，最终不得不通过供水一体化改革进行合并重组。2005年8月30日，在乌鲁木齐市完成包括供水一体化在内的水务一体化改革、乌鲁木齐水务集团挂牌之际，市委副书记马赛民评价改革工作时说：“我市水务行业改革重组的主要意义在于，通过改革，我们维护了供水业务链条的完整性，避免了蚕食，实现了全市供水、排水、污水处理业务的一体化改革。”
四、关于供水行业继续改革的几点建议
国融大通国际财务顾问(北京)有限公司多年来参与中央和地方公用行业中多项子行业的改革重组，包括市政、燃气、供水、污水处理、电力、电信等，既有整体改革，也有主辅分离辅业改制；既有国有大中型企业，也有中小企业、事业单位。其中对供水行业的改革也有所思考，对全行业的继续改革提出如下几点建设性意见：
（一）只有改革，才是供水行业摆脱困境、实现发展的根本出路。但是，在解读中央文件时一定要紧密结合供水行业的特殊情况，准确理解“市场化”、“引入市场机制”等重要概念的本质区别，不受中外利益集团的误导，采取创造性的方法开创改革新路。
（二）“引入市场机制”是供水行业当前最基本、最迫切的改革诉求。“市场化”则是改革的重要形式，当形式和内容发生矛盾时，形式应当服从于内容的要求。
供水行业改革的崎岖之路一再表明：能否形成以市场为主导的制度化的水价调整机制，事关供水行业的核心战略利益。2007年1月23日，汪光焘部长在全国建设工作会议上指出，要“会同有关部门研究制定支持市政公用事业改革的经济政策，根据资源的稀缺性和群众的承受能力，稳妥推进价格改革”。建议供水行业比照其他公用行业的改革经验，抓住国家发改委制订《城市供水定价成本监审办法（试行）》的机会，努力建立水价与成本的联动机制。如果得以采纳，我国供水企业从此将能够享有原本只有外资水务企业才能享受的价格调整待遇，整体经营状况将能够得到根本的扭转。
（三）紧紧围绕“三大主题”，稳步推进供水行业的渐进式改革。笔者认为，我国供水行业的改革应当是渐进式改革；改革工作当前的三大主题应是：体制改革、薪酬改革和价格改革。三者分属不同层次，且轻重缓急不同。
其中，供水体制改革是战略层面的问题，成功的关键在于确立正确的改革方向，其次在正确方向指引下选取适合的改革方法，改革行为应最为慎重；薪酬改革是管理层面的重要内容，不受企业所有制形式的限制，是任何企业永恒的革新主题，当前即可进行，供水行业当前很有必要探索专门适应本行业发展需要的有特色的薪酬与绩效评价体系；价格改革属经营层面，当前正在调整中的供水行业新的定价机制涉及行业的核心战略利益，供水企业都应积极参与意见，争取形成供水成本和价格的联动机制■
