对称与平衡——
市政公用企业的两种属性和政府的双重职责
李智慧
（接上文）
四、思考和建议
由地方政府管理的市政公用企业中，供水原是资产状况较好的行业，一向是外资并购的重点领域。2002年后，外商对供水行业发起了多次并购狂潮，中国水协于2007年团结各界人士检讨城市供水行业改革存在的问题，并取得了高层的认可，但也因此受到既得利益集团的激烈反对，给供水行业集体戴上了“反对改革”的帽子。2004年之后国家开始重点关注供热行业的改革，2007年10月1日施行的《城市供热价格管理暂行办法》赋予供热行业多项扶持政策，供热行业的企业价值开始显现，一些原本活跃在水务领域的外商开始沿袭原有的思路转而并购热力企业。
为了及时总结五年来市政公用行业改革的经验和教训，稳妥推进深化改革，笔者从法律和执行两个层面建议如下：
（一）法律层面，重视立法先行及高层次的法律定位，紧紧围绕“妥善处理公用企业两种属性的关系”命题，明确地方政府对公用事业承担的监管和服务的法律责任，以法律方式规范地方政府的改革行为。
立法先行是发达国家改革公用事业的重要经验。美国为了改革电信事业，国会先于1996年通过了新的《电信法》，确定监管工作的原则和方法，重点协调不同利益集团的矛盾，之后开展改革，结果取得了较快、较好的改革成效。目前我国市政公用事业的改革并非完全无法可依，而是相关规范的效力层次低，部分地方政府阳奉阴违，不予落实而不承担责任。
建议及时总结建设部推行特许经营制度已取得的经验，纳入全国人大的立法程序，或由国务院出台《深化市政公用事业改革指导意见》，为地方政府明示其对公用事业改革发展所承担的监管和服务的法律义务，不得再以招商引资、解决资金不足为目的施行改革，禁止在公用事业领域引进外资、变现资产的行为。
对于公用企业，不论其是否改制、所有制性质如何，政府在提供公共服务时都不应“厚外薄内”，而是实行“无差别”待遇，既要监管到位，又能服务到位。
对已经实行职工持股的公用企业，由于地方政府对企业的历史欠账较多，如果认为企业一朝改制政府就可安当“甩手掌柜”就很不负责任，必须给予必要的帮助。笔者认为，政府扶持改制后公用企业的各种方式中，既不违反国家政策、不影响公众利益，又能够最大化地实现企业利益的方式是政策扶持，即最大程度地落实国家及地方政府赋予国有企业特别是公用企业改革的优惠政策，包括税收减免政策、土地优惠使用政策、产业发展政策和国债资金及政策性贷款平等使用政策。正在谋求内部型改革的企业，应将“需要政府落实的政策”专章列示，通过协调加以落实。
（二）在基层执行层面，鼓励公用企业紧紧围绕“提高运营效率、提高服务水平”加快改革步伐。
鉴于现有的政策和执行状况尚不足以妥善协调企业两种属性之间的关系，而立法工作又往往滞后于经济生活，在法治不完善的情况下公用行业依然需要忠实执行党和国家的改革开放政策。建议市政公用企业以提高运营效率和服务水平为根本目标，以体制创新、制度创新为手段，立足“引入市场机制”开展改革工作。
在引入市场机制方面，建议着重从两个方面入手：
1.在公用产品定价方面引入市场机制。
形成公用产品价格与成本之间的联动机制，是公用事业、垄断行业引入市场机制的关键内容，涉及行业发展的核心战略利益。
为实现这一改革目标，有两项重要工作要做。一是要求各行业以协会为主体加快建立城市供水、供热、燃气、公交等企业的经营公报制度和价格定期审核制度，不论是否调价，都要定期向社会公布经营管理目标完成情况(一季一报)；在供水、供热等行业《定价成本监审办法》的基础上，定期向社会公布成本构成情况(一年一审)。二是地方政府要严格落实建设部的政策规定，在公用产品成本的变化达到或超过10％时及时调整产品价格，调价有困难的必须采取财政补贴的办法弥补成本上涨所形成的价格倒挂(亏损)，以确保企业的基本生存和正常发展。执行政策时不能带有选择性，避免对内资企业、国有企业的歧视。
2.在人力资源管理方面引入市场机制。
开展绩效考评不仅是提高公用企业管理水平的有效措施，也是解决公用产品成本构成中最富争议的部分——工资成本——透明度问题的重要办法。当前，竞争性行业都将先进的绩效考评作为保持企业核心竞争力的重要手段，并在专业咨询机构的帮助下形成了有行业特征的薪酬体系和绩效考评制度。建议市政公用事业各行业能够在协会的引导下，形成具有行业特征的绩效评价指标和考评办法，在人力资源管理方面积极引入市场机制。
施行专业化的、行业特征明显的绩效考评制度，能够普遍地促进市政公用事业管理水平的提高和运营效率的提高；通过完善薪酬体系，能够促进成本的透明公开和对人力资源的有效激励。作为内部改革的重要内容，这是市政公用行业在反对产权转让、外资并购的同时必须切实推行，能够获得公众认可的重要的改革内容■
