最新论文：对称与平衡(上)——市政公用企业的两重属性和政府的

 

李智慧

 

        市政公用事业改革，是我国一项基本经济制度的革新。2003年10月，党的十六届三中全会历史上第一次把市政公用事业改革写入党的决议(《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》)，充分说明了改革的重要性和紧迫性。

        较之国有经济领域其他行业的改革，市政公用事业的改革起步较晚，但忠实执行国家的对外开放政策，积极借鉴和利用国有企业改革已经形成的成熟的历史经验。事与愿违，与我国国有经济体制改革整体取得的斐然成就相比，市政公用行业的改革虽然引进了一些社会资本，取得了一些成绩，但也付出了高昂的代价，特别是其中的城市供水行业，开放时间最早(1997年)、开放度最高，而蒙受的损失最大、教训最深。原因是多方面的，如公用企业不熟悉资本市场的运作，外商不道德的商务模式及超强的政府公关能力，地方政府决策机制、绩效考评制度存在缺陷以及短期行政行为等；但在认识领域，一个不容回避的现实问题是：人们对市政公用企业的两种属性及其内在关系认识不够，企业在实施以引进外部资金为主要方式的改革之后，两种属性之间的矛盾变得尖锐而无法调处；地方政府对于自身对公用事业应承担的两种职责认识不清，或采取双重标准，加剧了二者的冲突，造成了不良的后果。

 

        一、市政公用企业的两种属性——经济属性和社会属性

        企业的经济属性，即营利性，合法地谋取企业利益最大化、股东财富最大化，是作为经济组织的企业的本质属性，是所有企业生存的内在要求和发展的主要驱动力。

        经济属性是企业区别于从事非经济活动的政府机关、事业单位、政治组织、群众组织和学术团体等非经济组织的最本质的特征。作为资本的联合，企业奉行股东利益至上的理念，必须赢利并给股东带来投资回报，马克思认为“……资本只有一种生活本能，这就是增殖自身，获取剩余价值”。西方的企业伦理也一贯强调“不赚钱的企业是不道德的”。这些都是对企业的经济属性的很好诠释。

        企业的社会属性，是公众要求企业承担一系列社会责任的外在要求。市政公用事业较之一般竞争性行业具有更强的社会特征，履行更多、更重大的社会责任成为其区别于一般行业的特殊使命。市政公用行业中，由地方政府直接管理的城市供水、供热、燃气、市政、公交、污水处理、垃圾处理、园林绿化等行业，和由中央政府垂直管理的供电、邮政、电信等行业一样，都是城市的基础设施、公共工程，提供的是公用产品，供水、供气等还是“生命线工程”，直接关系国计民生、公众利益和公共安全。

        早在1992年，国家就把公用事业确立为国民经济的基础产业。作为基础产业，其与生俱来的公共性、公益性特点决定了公用事业的经营者必须承担更大的社会责任，如公众利益优先的经营理念、普遍服务的原则等。今天，公用事业在市场经济条件下生产的依然是特殊商品，公用事业的经营者(公用企业)必然在“股东利益至上”和“公众利益优先”二者之间更加强调后者的重要性。

 

        政府的职责是什么？这是一个古老而又常新的话题。我们这里主要讨论地方政府对市政公用事业改革发展应当承担的职责。

我        国市政公用事业已经实行了特许经营制度。2004年3月建设部第126号令《市政公用事业特许经营管理办法》要求，“(第三条)实施特许经营的项目由省、自治区、直辖市通过法定形式和程序确定”，“(第四条)……直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施”。北京、新疆、贵州等省级国家机关和部分计划单列市、地级市陆续发布规章，明确了监管的主体、职责、方法等具体问题。如新疆维吾尔自治区《市政公用事业特许经营条例》规定，“(第七条)自治区建设行政主管部门，负责全区特许经营活动的监督管理。州、市(地)、县(市)市政公用事业主管部门，依据本级人民政府的授权，负责本行政区域内特许经营项目的实施，对特许经营活动进行监督管理”。对市政公用事业的立法活动，基本做到了“有法可依”。

        因此，地方政府及其主管部门对行政辖区内的市政公用企业，不论其经济性质(国有、民营、中外合资、外商独资等)，皆应履行监管职责。行政监管作为地方政府的法定职责，既是权利也是义务，“有法必依，违法必究”，不得放弃职守。

        提供的公共产品与服务匮乏、劣质，一直使部分地方政府备受人民批评，建设服务型政府一直是人民的迫切要求。党的十七大有针对性地提出“加快行政管理体制改革、建设服务型政府”；2008年2月23日中共中央政治局成员集体学习时胡锦涛强调，“建立服务型政府首先……政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务”。

什么是公共服务？简言之，就是提供私人和社会团体不愿或不能提供的，而与公共利益密切相关的非排他性服务，主要包括：宏观调控、市场监管和公共产品等。在最发达的资本主义国家，包括美、日、德及北欧国家，将市政公用事业列为政府公共服务的组成部分，淡水缺乏的日本甚至将城市供水纳入到狭义的“公共产品”之列，比如将供水企业从业人员纳入公务员序列管理。我国虽然不必效仿西方，但缺水已经现实地成为社会经济发展的瓶颈，水资源已经具备了国家战略资源的实际特征(详见拙文《我国应尽快将水资源确立为国家战略资源》)，城市供水的公共产品特性正日益突出。

        市政公用企业的两种属性——经济属性与社会属性，和政府对市政公用事业的双重职责——监管与服务，形成了两组对称的关系。企业在追求盈利的时能否落实公众利益优先，决定于企业的价值观和政府对监管、服务职责的落实情况，从而形成了一对平衡的关系。

 

        三、改革不成功的根源：市政公用企业经济属性与社会属性之间的尖锐冲突无法调处，政府监管职能遭到削弱、对企业放弃服务之责

        作为个体的企业，如果改革不够成功，遭到职工、市民甚至政府内部的批评，其原因可以从企业历史负担过重、改革模式选择不当、资产整合不到位、干部思想不解放，甚至商业贿赂、意外事件等方面找原因。但如果改革不成功成为一种行业现象，遭到了社会各界的质疑，我们只能从更高的层次探寻原因。

        从企业的本质特征看，其经济属性和社会属性之间确实存在相互排斥的零和关系，这也是很多企业包括跨国公司不愿履行社会责任，怠于提供公益性服务的根本原因。企业的经营收益等于经营收入减去经营成本、费用和各项税费，在收入不变的情况下，成本、费用支出越少，股东获得的投资回报就越多，企业价值就越大；而企业履行社会责任，就必然以增加成本费用或减少经营收入为前提，其代价是现实的、即时发生的和有形的，而回报则是不确定的、未来的、无形的。一方面是履行社会责任的代价高于履行法律责任，另一方面又是履行社会责任所得回报具有不确定性、未来性和无形特征，这些都有悖于企业的短期经营目标，不符合股东的直接利益，是企业家及其经营行为的大忌讳。

        在国际上，要求企业履行社会责任是重要的公共话题，二十世纪九十年代已成为社会关注的潮流。公众要求企业在对股东利益负责的同时，还要对员工、消费者、社会和环境承担社会责任，包括遵守商业道德、生产安全、职业健康、保护劳动者合法权益、保护环境、支持公益事业等。企业也深刻认识到，为教育、环保、慈善、救灾等社会事业做出善举，不仅可以免税，还有利于提升企业形象、实现长期利益。一些特定的社会责任已不仅是公共道德范畴，正日益上升为苛刻的法律要求。但在我国，要求企业履行社会责任从2007年才开始成为公共话题。此前，许多在其母国声誉卓著的跨国公司在中国却怠于行使其社会责任，甚至利用我国环保法律守法成本高、违法成本低的缺陷，干起了违法的勾当。广东省省情调查研究中心日前公布的对北京、上海、广州、深圳等中心城市70家在华跨国知名企业的调查结果显示，销售同样的商品却对中国消费者制定更高的价格、产品说明书隐瞒产品缺陷、把污染产业转移到中国、以中国法律没有规定为借口拒绝为购买同样产品的中国消费者进行赔偿等，这些缺乏道德和社会责任感的行为被公认为“跨国公司最令中国公众反感的四种行为”(详见《2007年跨国公司在华形象公众评价调查报告》)。

        由于掌握的政治资源不同，同样是实施投资主体多样化，资本主体不同导致改革后市政公用企业履行其社会属性的实际情况差异很大。实践证明，凡是实行职工持股的企业无不继续履行以往的责任，新疆乌苏、四川泸州等地的供水、公交等企业，改革后主动将履行社会责任作为企业的价值观，取得了市民的称赞；部分外商和国内民营资本则很不情愿甚至拒绝政府的合理要求，这些现象发生在沈阳、郑州、开封、银川等地的供水、供热或供气等领域，开封供热行业甚至发生了民营老板因企业亏损弃厂而走、市民挨冻的故事。目前外资并购中存在的重要问题之一，就是外商为了实现股东利益最大化不惜对国有供水企业和公众涸泽而渔，不愿承担公用企业的社会责任所致。

        在我国，履行以公益性为核心的社会责任并非企业的法定义务，但市政公用行业例外，这也是市政公用行业区别于一般行业的重要特征。如普遍服务原则，是一般企业所不愿承担、无法承担的义务，却是国家政策赋予公用企业的重要的社会责任。

公用企业在实行投资多元化改革、引进外部资本之前，地方政府既是公用企业的公共管理人又是唯一的出资人，企业能够并且必须按照政府的要求充分履行社会义务，由此发生的成本冲减国有资本权益。而引入外部资本、实现投资多元化之后，政府仍是公用企业的公共管理人，但在产权层面转为出资人之一(控股、参股)，如果政府要求企业履行社会责任，特别是履行普遍服务义务、行政控制服务价格和成本之间的联动，必然影响其他出资人的投资收益，引起他们的不满；而国有资本完全退出，或由社会资本新建的公用企业，经营者则以各种方式摆脱政府的合理要求，尽量少履行或不履行其社会责任。这种情况下，如果当地政府没有对公用企业实行特许经营，或者特许合同由外商制订，或者合同虽由主管部门制订但不得不按照外商的要求进行大幅调整，都将很难协调公用企业经济属性和社会属性之间的矛盾。这些都有实际案例加以佐证。

        目前，政府对公用事业的监管工作存在着两大问题：

        一是“有法可依”的法律层次不够，建设部制定的市政公用事业特许经营管理办法属于部委规章的层次，北京、新疆、贵州、天津等地出台了地方性法规，深圳、东莞、邯郸、武汉、扬州等地出台了规范性文件，但以上规范在我国的法律体系中均不属于法律的范畴，不具备完整意义上的法律强制力。按照国际经验，特许制度应当具备狭义的法律效力，在我国至少需要以国务院行政法规的方式发布，对违反者有罚则才会有效力；

        二是有的地方政府“有法不依，执法不严，违法不纠”的问题突出。地方政府对公用企业监管无力的现象集中存在于外商合作领域。包括世界五百强在内的外商在与地方政府合作时，利用政府急于引资的心理和各种潜规则，千方百计规避特许经营制度，有的以退出谈判相要挟坚决拒绝签署特许协议(如乌鲁木齐河东污水厂项目)，有的通过政府施加压力对当地主管部门起草的特许协议进行大幅修改(如兰州供水项目)。由外商起草的合作协议(民事法律关系)所设立的合作模式更利用法人治理结构的安排技巧规避和限制水务、环保、审计、工商等部门的监管权利(行政法律关系)，使之无法实际履行。

        在其他领域国有企业的改革进入尾声特别是2002年之后的几年间，部分地方政府不帮助公用企业解决发展中的实际困难，而是开始热衷于以产权转让方式出售公用企业的国有产权，形成了一股社会潮流，并与外资并购相互迎合。笔者认为，发生这种社会现象的基本逻辑链条如下：

        ①公用企业的发展需要政府的持续帮助，很多时候还需要巨额财政支持。这对大多数原本就很不宽裕的地方财政来说，是长期的包袱；

        ②社会资本特别是外商十分了解公用企业的实际价值。公用产品的价格调整办法是决定公用企业价值的核心因素，外商——只有外商才具备建立约定的价格调整公式的政府公关能力；

        ③以引进外资、产权转让的方式改革公用企业，符合政府的多重利益：一是公用企业普遍成立较早，经过历届政府的持续投入形成了较大的资产量，一次性变现能够使本届政府获得巨额财政收入，特别是溢价出售；二是实现招商引资任务，引进外资更体现了本届政府的业绩；三是符合地方政府相关人员的个人利益；

        ④国资部门以国有资产保值增值为中心的国有企业改革思路照搬在公用事业改革领域，为地方政府出售公用企业创造了合法的政策环境。

实践证明，部分地方政府以产权转让为主导的公用事业改革思路给大批企业特别是供水企业造成了悲剧。无论其主观愿望还是客观后果，都与党和国家关注民生、建立服务型政府的治国理念完全背道而驰。