【作品类型】专题研究/市政公用行业改革/国有企业改制
【作者及知识产权所有人】国融大通国际财务顾问(北京)有限公司
【发表刊物】《企业管理》
【撰写日期】2002年撰稿/2005年、2007年增订
国有企业改制的“ISO9000质量保证系统”——
以规范的程序确保成功改制
制订合“法”(法律、法规、规范性文件)、合“情”(企业实际情况)、合“理”(理论创新)的改制方案，并顺利地通过和施行，是企业改制追求的上善之境。但是，如何达到这一境界呢？工业领域的ISO9000质量认证制度启示我们：规范的生产流程能够保障产品的高质量，即以程序的正确确保结果的正确；司法审判中也有以程序正义确保实体正义的要求。
鉴于此，作者在企业改制的方案设计和辅导实践中对改制流程问题进行了专门研究，结合国家对企业改制程序的有关要求，进行系统的总结。
一、成立改制工作领导组织
国有企业要进行改制，按常规都要成立改制领导小组，或称“改制筹备工作组”、“改制工作委员会”等，一般由一把手担任组长，班子其他成员担任副组长及成员；领导小组下设办公室，中小企业多将改制办设在办公室或企管部门，由部门负责人兼任改制办负责人，并由其他有关部门的负责人担任改制办的组成人员。
这种方式，和我国的行政方式和国有企业长期形成的决策体制、决策方式是相适应的，能够在一定程度上体现集体决策。但如果公司内类似的领导小组过多，如综合治理工作领导小组、安全生产领导小组、计划生育工作领导小组，甚至国家安全工作领导小组，多采取类似方式加以组织。一把手“兼职”过多忙不过来，只好委托给办公室或企管部负责人，而后者实际上也是“兼职”，穷于应付，很难全身心地投入到改制工作中。如果条件允许，建议尽可能设立专门的改制办或改制工作部门，专门负责政策研究、编制方案、宣传策划、操作实施。
二、开始设计改制方案
责成改制办，或委托有丰富经验的咨询机构设计改制方案，按照框架方案、预案、初步实施方案、正式实施方案的步骤，有计划地稳步推进。
2003年各地国资委成立后，国资委将对改制的控制权上收，只有少部分地方的国资委允许企业自行起草改制方案。
实践中，由哪一主体负责制订方案，在操作层面必然对该主体更为有利。因此，抓住机遇、提前着手、积极协调，取得改制方案的制订权，具有十分重大的现实意义。
三、清产核资、产权界定、资产评估
在改制方案的指导下，在符合评估技术规范的前提下，把握合适的尺度进行清产核资、财务审计，并委托有资质的评估机构进行资产评估。
1991年后，资产评估工作一直按国务院发布的《国有资产评估管理办法》和1992年原国家国有资产管理局发布的《国有资产评估管理办法实施细则》执行。2001年12月，国务院办公厅转发了财政部《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见》，取消了政府对国有资产评估项目的立项确认审批制度，实行核准制和备案制，资产评估工作的“游戏规则”发生了重大变化。
当企业资本结构中并存多种性质的资本或处于托管、租赁状态时，还应进行产权界定；
当企业国有净资产不足以支付改制费用时，还需进行土地及其他无形资产的评估。
该流程可以与方案设计工作同步进行，但应处于改制基本思路的指导之下。
四、宣传教育工作
充分发挥国有企业人事部门和党委、工会等组织善于宣传教育的优势，启动宣传机器，在干部职工中深入开展企业改制的宣传、动员和教育工作。
实践表明，在有的企业，职工之所以反感改制、甚至反对改制，相当部分情况是由于工作不透明、职工对具体情况不了解，因为误解、猜测而本能地加以反对。因此，以职工的权利和义务及其在改制前后的变化为中心，及时、深入地开展有关改制的宣传教育是一项十分重要的工作。
企业主要领导可以授权改制工作部门负责协调企业的基层党组织、宣传部门、人事部门、工会等其他有关机构，统筹开展改制宣教工作，有计划、有目的地稳步进行。
如果企业的职工较多，为了提高宣传教育工作的效果，需要编制本企业的《改制工作宣传教育纲要》、《改制问答》等。
五、沟通工作
不同的改制方案对不同涉利主体的现实利益影响有很大不同。凡是成功的改制，必须具有两大条件，一是“好方案”，一是“好协调”，制订方案的过程也是沟通的过程。对职工，要寓沟通于宣教、寓宣教于沟通；对上级公司或政府、债权人及其他涉利主体，更要开展经常性的、形式多样的沟通。
沟通的过程，既是增进感情的过程，又是帮助对方了解政策、理解方案的过程。对于上级公司、政府而言，首先面临的是“能不能批”的问题，这就要求企业必须掌握沟通的核心要点：我们的改制方案是符合法律、政策的，他们的批复没有风险；其次面临的是“愿不愿批”的问题，这一点则决定了方案的沟通过程又是一个感情沟通的过程。
六、职代会审议、表决改制方案
关于企业职代会对改制方案决定权的问题，有以下相互矛盾的具体规定：
2002年3月20日，中纪委、中组织部和原中央企业工委、国家经贸委、监察部、中华全国总工会联合发布的《关于做好2002年厂务公开工作的通知》（中纪发[2002]5号）规定，“要切实做到企业重大决策必须通过厂务公开听取职工意见，并提交职代会审议，未经职代会审议的不应实施；涉及职工切身利益的重大事项，更应该向职工群众公开，职代会有决定权和否决权，既未公开又未经职代会通过的有关决定无效……企业领导人员违反职代会决议和厂务公开的有关规定，导致矛盾激化，影响企业和社会稳定的，必须认真追究其责任”；2002年6月3日中办、国办印发的《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》(中办发[2002]13号)中进一步强调，企业重大决策问题必须实行厂务公开，所谓企业重大决策问题“主要包括企业中长期发展规划，投资和生产经营重大决策方案，企业改革、改制方案，兼并、破产方案，重大技术改造方案，职工裁员、分流安置方案等重大事项”，并且重申“企业领导人员违反职代会决议和厂务公开的有关规定，导致矛盾激化，影响企业和社会稳定的，要实行责任追究”。
但是，国务院办公厅2003年11月30日转发国务院国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》对此进行了重大修改。该文件在“维护职工合法权益”部分规定，“国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有的企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。其中，职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制”。
以上文件虽有一定矛盾，但至少改制方案中的职工安置方案部分必须经过职代会审议并且通过，否则整个方案便不能操作实施。这是检验改制行为合法性的重要关节点。
七、职能部门审核
职代会审议通过职工安置方案之后，在改制方案呈报政府(国资委)之前，应当将方案中的重要部分分块保送有关部门审核把关。大部分地方的操作实践是，由政府召集召开的各部门联席会同意即可。有的地方规定还须出具正式的审核意见，主要包括：
职工安置方案，其中包括参与改制的职工人数及其补偿金数额、支付方式，报当地劳动保障行政主管部门审核，并由其出具审核意见；
国有资产处置方案，报当地国资委，后者出具审核意见；
国有土地处置方案，报当地土地行政主管部门出具审核意见；
调整劳动关系中职工安置备付金管理方案，报当地总工会出具审核意见。
以上部门出具的审核意见将作为改制方案的附件呈报当地政府，并作为政府审批企业改制方案的依据。
八、呈报政府，正式批复
将改制方案通过正常的行文程序呈报地方政府，等待批复。实践中，有的地方以企业主管部门的名义呈报。
如果改制方案较长，为了方便政府常务会议研究，建议为呈报文件制作总目录和说明，使全部文件条理清晰、便于阅读。
有人提出，呈报政府的改制方案“宜粗不宜细”，其理由是：①负责审批的领导们太忙，看不过来；②方案越细，领导们提的问题越多。对于这种低估政府领导人工作作风和工作能力的看法是否成立姑且不论，仅从改制风险的角度分析，“宜粗不宜细”地呈报改制方案潜藏着很大的风险——如果改制工作出现不稳定或不幸失败，必然追查是否严格遵守改制方案实施改制的问题，凡是呈报稿中未说明而又实施的行为，都可能会追究企业领导人的责任。
九、撰写改制方案配套文本
在改制方案报送职能部门审核、呈报政府批复期间，应抓紧时间撰写配套文件。改制方案的基本配套文本包括：
①《□□公司产权制度改革操作程序指引》；
②《职工身份置换协议书》（或《解除职工劳动关系暨经济补偿协议书》）；
③《员工持股计划实施办法》；
④《直接融资暨投资主体多元化协议书》；
⑤《股东协议书》；
⑥《公司章程》及《交易管理办法》；
⑦《人员安置协议书》；
⑧ 办理公司登记系列文件；等。
其他配套文件有：
⑨《□□集团公司主辅分离辅业改制实施办法》；
⑩《□□集团公司辅业改制劳动关系处理实施意见》；
⑾《□□集团公司辅业改制资产处置实施意见》；
⑿《□□集团公司辅业改制人员安置托管协议书》(以上文件辅业改制专用)；
⒀《□□集团公司分离企业办社会实施办法》(分离企业办社会专用)；
⒁《资产租赁(托管)协议书》(分立、脱壳式改制专用)；
⒂《城市供水（供热、供气）特许经营合同书》(市政公用企业改制专用)；等。
十、正式实施
在扎实的前列工作的基础上，严格依照改制方案及其批复，紧紧围绕资产处置和劳动关系处理两方面的内容实施改制。
具体实施中，可以制定实施工作计划，有条不紊地逐步操作。
十一、产权转让/股东认缴股款或出资
根据各级国资委的一再要求，资产评估后企业有净资产的，必须通过产权交易中心进行竞价转让。此规定实质是以“规范”之名剥夺了企业职工收购本企业产权，通过职工持股分享企业发展成果的行为，是我国企业改革的重大历史倒退。
通过协调，除了少数地方能够允许职工以净资产评估价值收购企业国有产权之外，还有两种途径：①企业国有净资产为负值；②内部型增资扩股改制模式。
根据改制方案设计的股权结构，愿意投资于改制后企业的经营者、职工和战略投资者按照股权结构认缴股款(股份有限公司)或出资(有限责任公司)。
股权认购需要一整套密切关联的法律文件。内部型改制时，首先由公司下发《股权认购申请书》或《出资申请书》，职工填写后上报给改制办公室；经确认，首先将身份置换补偿金部分办理转股手续，如果需要，再将职工的现金出资部分按照申请书规定的时间和数额要求职工当期出资。外部型增资扩股时，则由外部投资者按照《直接融资协议书》约定的股权比例和时间要求办理入资手续。
十二、重塑法人治理结构
依据《公司法》，在股款认缴或出资后30日内，有限责任公司应召开首次股东会议，股份有限公司应召开创立大会。
会议首先由股东表决通过《公司章程》，之后依《公司章程》选出董事、监事。选出的董事会成员要对企业发展、职工安置有明确交代，作好安抚工作，指明公司的发展方向。
之后，由全体董事组成的董事会推选董事长；经董事长推荐，董事会聘任总经理；经总经理推荐，聘任副总经理、财务负责人。同时，由全体监事组成的监事会推选主席。监事会主席也称“监事长”、“理事长”、“召集人”等，责权基本相同。
十三、变更公司登记
设立有限责任公司的自出资缴足之后30日内，设立股份有限公司的自召开创立大会之后30日内，根据《公司登记管理条例》申请注册登记。具体由全体股东指定或者共同委托的代理人向公司登记机关申请设立登记。工商部门30日内进行审查，之后15日内给予回复。工商部门颁发《企业法人营业执照》之日是新公司正式诞生之日。
十四、变更产权登记
企业改制引起的法人主体的变更，导致其财产权属发生变化。基于对大宗财产的控制需要，国家规定了大宗财产权属变更时必须通过在指定行政机关办理变更登记才能生效。因此，为了确认企业改制引起的企业产权、土地使用权、工业产权等权属变化的法律效力，结束权属的不确定状态，应及时到国有部门办理占用、变动和注销国有资产产权的登记手续，到土地行政主管部门办理土地使用权的变更手续，到房地产行政主管部门办理房屋产权变更登记，到知识产权登记行政主管部门办理工业产权的权属变更登记。
十五、转换企业经营机制
彻底转换企业经营机制一直是国有企业努力追求但在旧体制下终难实现的美好愿望。改制之后，及时、彻底地转换经营机制，不仅是国有企业在旧机制下运行方式的终结，也是企业新生之后发展的起点。新机制应重点从两个方面着手，一是改革劳动人事制度，实行真正意义上的竞聘上岗；二是改革薪酬制度。
转换经营机制工作应权宜而为，不能因操之过急引起职工的恐惧和反感。
综上，按照以上流程操作企业改制，各程序之间有机衔接，企业可以在确保履行规定程序的前提下，根据本企业的实际情况和有关协调事项的顺利与否适当调整，或重点优先、或适当跨越，从而实现改制行为的合法、科学与高效率。
