■作品类型：专题研究/城市供水/市政公用行业/企业改革
■作者单位：国融大通国际财务顾问(北京)有限公司
■撰写日期：2007/06
注：本文由中国城镇供水排水协会委托国融大通专门撰写。
旗帜鲜明地反对水务资产溢价转让(下)
李智慧 程磊 王振东
（接上文）
二、态度坚决，旗帜鲜明地反对溢价转让
建设部政策法规司副司长徐宗威说：“从王小郢(污水处理厂)到兰州供水，过高的转让价格，看起来是政府赚了，背后却是严重损害人民群众的利益……因为他肯花大价钱，但这些投入都是要收回的，一分都不能少。钱从哪里来？还不是老百姓！地方财政，归根到底也是老百姓的钱……外资在经营期限内都要以高回报收回投资，这个问题是非常突出的！” (2007年6月16日建设部政策研究中心“市政公用事业特许经营高层论坛”)
目前，以威立雅为代表的外资在我国正在把溢价收购确定为主流的收购方式，对地方国资部门形成了巨大的吸引力；大岳咨询公司经理金永祥则称，“兰州项目已经获得了建设部城建司领导的认可，要在全国范围内作为成功典型进行推广”。截止2007年6月，威立雅如法炮制“兰州模式”，又陆续和海口、长春等地的国资部门草签了溢价收购当地水务企业的协议。
在外资溢价收购正呈蔓延之际，我们在认清地方国资部门溢价转让水务资产的本质和危害的基础上，必须及时、坚决地反对和制止这一形势的继续发展。
（一）端正改革态度，选择多样化的改革方式。
地方政府和国资部门必须彻底反思水务行业改革的目的，端正改革的态度。兰州供水集团的股权转让，正是兰州市政府坚持将“实现利益最大化”作为主要工作原则的必然产物(兰州市政府市长办公会议纪要[2006]20号)。
如果改革的目的是为了提升企业的管理水平和运营效率，那么首选之法不应是产权转让，而应从改革企业的内部管理机制入手，若需借助外部力量，也可聘请专业的管理咨询公司(包括外资水务公司的咨询机构)，从企业运营、人力资源管理、生产管理等各方面购买专业咨询意见；如果是为了把实惠留给市民，理应将水务资产按照正常价值出让，让竞标人在运行费用上竞争，谁报的水价最低就由谁胜出；如果改革目的是为了融资，也不必一定选择产权转让、引入“世界五百强”，利用我国多层次资本市场发展的机遇，借助于商业银行新型贷款产品、企业整体海外上市等，都可以解决融资问题。一意孤行，唯求产权转让、定向出售一途，实在是地方利益、部门利益作祟。
因此，从端正改革目的出发，我国水务行业的改革应根据实际情况，实行多样性的改革方式，不应局限于向外资出售产权一途。否则，得利的只能是外资，吃亏的却是广大市民和后届政府，影响的是行业的稳定与地方的长治久安。
（二）克服部门利益，充分发挥市民和职工等利益关系人的监督作用。
市民是水务企业改革结果的最终买单者，是水务改革最重要的利益相关群体。因此，应充分发挥市民对水务资产转让行为的监督作用，将改革行为置于群众监督的阳光之下。建议：①地方国资部门与外资的谈判结果必须向市民公开，包括《水价协议》、相关配套材料、定向采购约定等，不得以资本霸权覆盖市民的知情权；②由市民选出代表参加股权转让方案、外资收购方案的听证和表决，方案应经市民代表同意方可实施。
职工在企业改革中的合法权利，国资部门必须尊重。早在2002年3月，中纪委、中组部、全总等六部门联合发布的《关于做好2002年厂务公开工作的通知》(中纪发[2002]5号)就明确规定“企业重大决策必须通过厂务公开听取职工意见……职代会有决定权和否决权”；同年6月中办、国办联合印发的《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》(中办发[2002]13号)进一步明确，企业重大决策包括了“……企业改革、改制方案，兼并、破产方案，重大技术改造方案，职工裁员、分流安置方案等重大事项”。但是，2003年11月国务院国资委印发的《关于规范国有企业改制工作的意见》却剥夺了国有企业职工的神圣权利，将职工权益缩小为仅能表决职工安置方案，从而为地方国资部门强行出售国有产权提供了政策依据。
国资部门片面强调国有资产增值，忽略了公用事业的特殊性；片面强调资本话语权，忽视广大市民的知情权和参与权，有意规避有关部门的既定政策，形成了异常强烈、缺乏监管的部门利益。
但是，在兰州供水集团股权转让项目中，国资部门为了取悦职工，一是让职工股在转让中和国有股享有同等的溢价受益权，二是在收到第一笔股权转让款之后安排一次性向职工兑付，在股权转让的资本利得方面争取到了职工的支持。
（三）中央重视，尽快形成反垄断调查机制。
当前，国内已经形成了反对外资溢价收购的舆论氛围。但是，在我国尚不无公民组织制约国家行政机构滥用权利的情况下，仅靠新闻媒体的揭露、水务行业的呼吁和地方建设行政主管部门的异议，如果没有中央的重视，就无法从根本上抑制地方政府和国资部门大规模溢价转让水务资产(乃至其他公用资产)的强烈冲动，溢价转让公用资产就会在全国范围内演变成为浪潮。这已初步得到了证明。重要的是，在认清问题的基础上，要形成规范国资部门转让公用事业资产行为的长效机制。建议如下：
一方面，需要各级、各地建设行政主管部门强化特许经营条件下的市政公用事业改革。外资并购水务资产涉及两个层面的法律关系，一是民事法律关系，包括产权定价、股权结构设置、法人治理结构安排等，表现为和国资部门签订的《水价协议》、《股权转让合资经营方案》等；二是行政法律关系，是政府特许之下的合作企业在履行公用事业职能方面的权利义务，表现为和建设行政主管部门签署的《特许经营合同》。然而，外资有意将公众注意力吸引到民事法律关系方面，极力规避、淡化行政法律关系。2005年9月，在建设部已经施行《市政公用事业特许经营管理办法》、新疆维吾尔自治区人大已经施行《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》的情况下，威立雅在和乌鲁木齐市国资部门谈判河东污水处理厂并购项目时，就以“如果搞特许经营就退出谈判”相威胁，最后以民事法律关系的《污水处理协议》取代了特许经营合同。该项目威立雅迄今拒签特许协议，给有关部门的监管带来了极大困难。
因此，必须坚持以行政法律关系的《特许经营合同》为前提，进行民事法律关系的合资合作谈判。特许合同应当由当地建设行政主管部门负责起草，以建设部发布的示范文本为蓝本，针对当地具体情况增加内容，而不得由被特许人或外资起草，不应删除、变更特许合同的约束性内容。
另一方面，加强部际联系和协调，建立全面审查机制，由商务部门协同建设、物价等部门共同担负起外资并购我国公用事业的审查责任。其中，商务部重点负责反垄断、国家安全等全面审查，建设部负责对特许合同的审查，物价部门负责价格审查。只有形成全面、稳妥的审查机制，才能有效遏制外资在我国水务行业继续攫取不正当利益，保护我国水务行业的健康发展，确保市政公用产品与服务的安全和稳定。
长期以来，我国水务行业忠实执行国家的对外开放政策，不断利用外资学习先进的管理和技术，改革工作取得了很大成就。但是，有的外资利用我们不懂资本市场和金融财务制度落后，迎合地方政府的短期利益诉求，先后采取了固定回报、变相固定回报和溢价收购等不正当的合作方式，有的地方已经暴露了严重的恶果，有的虽尚未暴露但结果可以预料。地方国资部门急功近利地和国际资本合作，不仅不能实现改革的初衷，还会给公用事业发展、地方行政遗留下深远的后患，给市民造成沉重的负担。在认清溢价转让的本质和危害的基础上，必须旗帜鲜明地加以反对，迫使外资尽快回到“共赢”的合作理念上来■
