国融大通案例：洛阳市市政工程管理处改革案例分析(下)

回顾洛阳市政处的改革，从改革之初社会舆论普遍认为的“改不动”，到最后“事转企”和“企改制”一步走，国有资本全部退出、员工持股，改革过程中没有发生群体性事件，实现了平稳革新。究其原因，有几点重要的经验可供参考。

《孙子·谋攻》曰：“知胜有五……上下同欲者胜。”政府、主管部门、班子成员和职工对改革工作达成共识，上下一体协力推进，即使人员负担重一些、财务状况困难一些，改革也会成功；相反，上下意图不一、心怀异志，则会陷于各类人事矛盾，耽误战机，改革工作或难以推行，或者被迫实行伪变，企业反而因为改革而蒙受各种有形、无形的损失。

洛阳市政处的改革，从具体工作方面，包括职工安置费用的计提、城市监察管理局的成立、市政集团的成立及特许经营、工商注册等，市委、市政府都给予了巨大支持。改革期间的几任市长对市政处的改革思路具有连续性，都认为“发展需要成本，改革也需要成本”，持续给予督促、协调。2005年改革启动之际，就委托北京国融大通财务顾问有限公司(国融大通国际财务顾问公司的前身)担任咨询顾问；2008年4月，改革工作进入关键时期，洛阳市政府成立了由市长助理张政牵头的“洛阳市市政工程管理处改革领导小组”，市政府副秘书长杨晓阳协助解决了许多关键难题；

市建委作为市政处的行业主管部门，则从改革策划、编制方案、部门协调到最终实施等全程给予无微不至的关怀，委托专门部门、专门人员帮助办理具体工作，担当了市政处在困难中推进改革的坚强后盾；团结的领导班子是落实政府改革意志的忠实执行者。洛阳市政处班子8名成员，在改革这一事关单位前途命运的问题上，始终保持一致，坚定不移地推进各项工作。改革后，原班子成员中的3人进入市政集团，2人进入城市监察局，3人另行安排；

职工工作是整体协调的重要方面。由于多种原因，很多市政公用企业形成了大部分职工支持改革、少数人员拒绝改革的现状。虽然是少数，但洛阳市政处依然慎重对待，高度负责，以务实的改革方案善待职工，以形式多样的方式引导职工参与，尤其强调尊重职工的个人意愿，确保每位职工去留自由。2008年7月23日市政处召开第四届职代会第一次会议，全体职工代表一致表决通过了包括职工安置方案在内的整体改制方案。

产权改革，是国有企业、事业单位改革的重要手段，通过对所有者的法律关系调整来实现政企分开、产权清晰和权责分明，使政府不再以出资人身份干预企业经营；转换经营机制，更侧重于经济学意义上的改革，并以此提高经营效率和经济效益，是改革的根本目标所在。中央对市政公用企业的改革，还有提高公共服务质量的目标要求。以产权改革为中心的法律关系调整为企业改革指出了方向，是改革工作的基础，转换经营机制则是改革的目标和落脚点。

回顾以往的改革，人们往往重视法律意义上的改革，而对更重要的但也是更细致入微、更加困难的经济学意义上的内部改革重视不够，降低了改革的效用。这方面主要表现为沿袭旧制。

沿袭原有的制度、习惯，是人们思维和行为的一种固定范式。企业改革后在内部管理方面沿袭旧制，包括沿袭原有的薪酬绩效考评制度、运营模式、内控方式乃至工作方法等，是人们的行为范式在企业管理领域的反映。作为历史的沉积物，这些“旧制”既有良好的历史经验，也有沉重的历史包袱。企业改革后在内部管理方面，需要坚持扬弃的态度，借助于企业整合的手段，一方面全面传承企业的优秀基因，同时打破旧范式、甩掉旧包袱，建立和新形势相适应的新范式。

作为洛阳市政处的咨询顾问，国融大通在编制改制方案时，将改革后的企业组织结构设计、发展战略和内部改革等内容一并纳入方案，获得了批准。

大型企业集团的管理难度比一般公司的管理难度大得多，通常表现为各子公司、分支机构各自为政，资金管理混乱，企业资源浪费严重，进而影响到经营的效率和绩效。这种现象，管理学上称之为“大企业病”。产生“大企业病”的重要原因，是企业集团的组织结构较为复杂，人员众多，业务庞杂。

洛阳市政集团成立伊始，咨询顾问国融大通建议集团公司的高层高度重视这一问题，运用企业整合之刃，从内控制度建设的高度选择合身、适用的管控模式，重点包括：

一是建立经营型的企业集团组织模型，从母子公司的产权架构层面避免误入管理型集团的窠臼；

二是选择以运营控制为主导、兼顾财务控制的管控模式，区别对待主营业务和非主营业务，待企业规模做大之后进一步转型为完全的财务型控制模式；

三是进行大刀阔斧的内设结构调整，在尊重“以运营控制为主导、兼顾财务控制的管控模式”的前提下，按照“大部制”思路进行调整，纵向管理关系强调扁平化，横向部门间的关系强调综合性，中层干部承担起更大的权力和责任。在预算管理的前提下，整体采取放权的思路。

此外，洛阳市政集团还着手建立对外具有竞争性、对内具有激励性和公平性的薪酬与绩效绩效考评制度，开始重视企业形象建设，积极培育软实力，为市政处股改之后的公共关系和实施“走出去”战略保驾护航。

市政单位经营的市政养护是区域性垄断业务，是市政单位改制后生存的重要“根据地”，市政建设则是企业大发展的根本所在，但属于竞争性业务。虽然洛阳市政处已经承担了全市年度新建道路工程1/4以上的工作量，但如果偏安一隅，企业将很难做强、做大。可以说，建设业务能否实现迅速而稳健的成长，是洛阳市政集团能否培育核心竞争力、做强做大，最终实现上市的关键。

早在改革之前，洛阳市政处下属的建设中心就开始实施“走出去”战略，先后在河南省内和福建等地承揽市政工程，“洛阳市政”品牌初步树立。目前，洛阳市政集团从集团总体战略安排、内控系统建设中的项目部制设计、干部队伍建设、风险管理和融资等几个不同层次，详细规划，同步实施，进一步坚定了走出去的战略信心。

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2008年12月26日，在洛阳市政集团揭牌之际，洛阳市市长郭洪昌欣然为市政集团的全体员工发来贺信。他在热烈祝贺的同时指出，“加快市政公用事业改革改制，是国家、省、市推进城市建设管理体制改革的重要决策，更是市政公用行业转换机制、加快发展的良好机遇……洛阳市市政工程管理处全体职工高标准地完成了改革改制的各项工作，走在了全省市政公用行业改革的前列”。