一步到位 彻底革新
“改革要让市长、市民、职工都高兴！”
——洛阳市市政工程管理处改革案例分析
（中）
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二、洛阳市政处改革的主要方式
从2005年4月正式启动，到2008年11月市政集团注册成立，洛阳市政处的改革三年始成。
回顾洛阳市政处的改革方式，包括职能二分、一步到位、员工持股、特许经营等多个层次的不同办法。
（一）职能二分
职能混杂是困扰各地市政单位发展的共性问题。其中，市政管理是由行政事业单位履行的行政执法业务，市政养护是由政府特许、企业经营的垄断性业务，市政建设则是充分竞争性的经营业务。
为了妥善解决“一个单位、两种性质、多种职能”的问题，经过市建委、市编办和咨询顾问的多次研究，报请市委、市政府同意，决定对现有职能实施“二分”，即企事分离。其中，以作为事业职能的市政管理业务为基础，整合成立市政设施监管处、市政设施监察大队、城管信息受理中心(“12319”城建服务热线中心)和排水泵站管理所等机构，归属新成立的洛阳市城市监察管理局，对应的资产、编制、职能不变；以作为企业职能的市政建设、市政养护业务为基础，按照《公司法》规范组建洛阳市政集团，经产权交易环节，由职工共同出资、共同经营。
职能混杂是困扰市政单位发展的基本问题，“职能二分”是市政单位改革的必由之路和基本方向。洛阳市政处的改革从一开始就把握住了这一重要环节。2007年6月，洛阳市机构编制委员会发布《关于市政工程管理机构实施事企分离撤销市政工程管理处成立洛阳市市政设施监管处等单位的批复》(洛市编[2007]75号)和《关于整合市建委系统城市管理单位成立洛阳市城市监察管理局等事宜的通知》(洛市编[2007]79号)两个重要文件，决定在洛阳市市政工程管理处的市政监察业务基础上整合洛阳市建委的相关科室和市环卫局，组建“洛阳市城市监察管理局”。城市监察管理局的成立，使长期影响市政处改革进程的公共服务职能安排问题得到妥善解决。
（二）一步到位
事业性质的市政单位改革，包含“事转企”和“企改制”两个重要步骤。考虑到市政处长期是事业单位，一些职工形成了“比国有还国有”的思维定势和行为方式，一开始，有人提出了先实行“事转企”、经营性资产整体改制为国有独资公司，以后国有资本伺机退出、企业改造为投资多元化的股份制企业的意见。
在解析国内公用事业改革案例的基础上，咨询顾问国融大通提出，2002年市政公用事业开始实行市场化(引入市场机制)改革之后，市政养护和市政建设等经营性业务面临着越来越大的外部竞争，“政府购买服务”将形成新的政企关系模式，洛阳市政处改革如果拘束在国有独资的范畴，职工身份无法置换，经营机制难以转换，更重要的是政企依然不分，因政企不分导致的一系列问题和历史积弊难以解决，改革效果甚微，以后仍需二次改制。建议顺应时势，将“事转企”、企改制两步并为一步，争取一步到位。
国融大通的建议得到了市政府主要领导和建委、市政处的理解和支持。之后，在市政处召开的各类改革工作动员会、座谈会、学习会上，国融大通认真细致地帮助做职工的思想工作，逐渐获得了职工的理解。
据悉，洛阳市政处是河南省市政公用行业第一家由国有事业单位实现国有产权完全退出、一步到位改为股份制企业的单位，是国内大型市政单位实行员工持股的难得案例。
（三）员工持股
当前，我国社会经济正在发生深刻变革，社会财富在向权力集中的同时，也在加速向资本集中。市政处作为事业单位时，劳动者享受的是体制性利益分配；经营性资产改制为企业之后，如果劳动者不能同时作为所有者，就很难分享到企业发展带来的主要成果。
洛阳市政处的职工们认识到了社会变革和企业改革对自身利益的本质影响，对员工持股形成了一致意见，愿意把即将成立的市政集团建设成为老职工老有所养、青壮年职工实现自我价值的发展平台。但是，这一思路在操作环节遇到了问题——
自从2004年国资、财政部门发布《企业国有产权转让管理暂行办法》之后，进场交易逐渐成为国有产权转让必须执行的交易方式。但是，如果职工和社会资本尤其是外商在产权交易中竞价，资本分散、出资能力弱的职工如何和社会资本同台竞争呢？
通过职工合议，参与企业改制、置换身份的600多名职工们果断地团结在一起，合资参与产权转让的竞价。2008年11月10，市政处完成了产权交易鉴证及全部国有资产退出手续，职工赢得了自己企业的资产受让权。
员工持股可能存在的一个问题是：出资分散会造成企业决策效率低下、企业行为缺乏战略性，必须实行经营团队持有较大部分出资。在职工的理解和支持下，包括原部分班子成员和骨干在内的经营团队持有了半数以上的出资，并实现平稳过渡。11月22日，由全体职工共同出资组建的洛阳市政集团召开创立大会，采取按出资额记名投票方式选举产生40名股东代表；11月24日，首届股东(代表)大会召开，选举产生了集团公司第一届董事会、监事会，董事会推举游建中为公司董事长兼总经理，监事会推举万赞洛为监事会主席。
通过员工持股，实现广大职工的自主发展、自负其责，是真正意义上的职工妥善安置。市政处原有在岗职工中的654人成为市政集团的职工兼出资人。其他职工中，80人通过公开竞聘程序被市政设施监管处录用，160人提前退休，107人自谋职业。在自愿的基础上，全体职工都有了较好的安排。
（四）政府购买服务
市政单位从事的市政养护业务，是在地方政府的委托之下为市民提供的准公共服务项目。市政单位和政府的关系，从行政法律关系的角度理解是特许经营的关系，从民事法律关系角度理解则是“政府购买服务”的关系。洛阳市政府的领导准确地把握了政府和市政企业的双重法律关系，并提出了明确的改革要求。
市政养护是市政单位的传统业务，洛阳市政处有着从事市政养护业务的半个世纪的经验。按照改制方案，洛阳市政处原来从事市政养护业务的资产、人员将全部进入市政集团。考虑到这一现实，洛阳市政府决定授予市政集团以市政养护业务的特许经营资格。
落实了每年政府购买服务所产生的经营性收入，新生的市政集团获得了稳定的现金流，成为市政集团发展的宝贵“根据地”。对市民来说，由于市政机构脱离了财政拨款事业单位的体制制约，转型为自负盈亏的企业法人，单位的经营理念和职工的服务意识都发生了翻天覆地的变化。服务效率、服务质量提高，最大的受益者是广大市民。
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